美国政府十分不满意当前的北极法律体系,认为《北极水域污染防治法》的颁布和被《联合国海洋法》的准默认使得加拿大更加便利地在北极区域采取单边措施,而且其目标并不仅仅是为了保护北极环境。
《联合国海洋法公约》第234条规定:“在冰封区域内,沿海国有权制定和执行非歧视性的法律和规章,以防止、减少和控制船只在专属经济区冰封区域内对海洋的污染,这种区域内的特别严寒气候和一年中大部分时候冰封的情形对航行造成障碍或特别危险,而且海洋环境污染可能对生态平衡造成重大的损害或无可挽救的对抗。这种法律和规章应适当顾及航行和以现有最可靠的科学证据为基础对海洋环境的保护和安全。”《联合国海洋法》第234条规定既承认了北极海域的特殊情况,又承认了环北极圈国家在保护海洋环境上的利益。然而,该条款虽然在承认保护北极海洋环境的必要性上前进了一大步,同时也存在相应的缺陷和限制。
对于加拿大来说,《联合国海洋法》第234条规定就意味着她制定《北极水域污染防治法》在国际上获得了承认,而且也给加拿大通过继续扩展它的立法和行政权力来保护其“北极利益”提供了一个基础。正如加拿大的资深北极时事首席评论专家Vander•Zwang所说:《联合国海洋法》第234条规定赋予了北极沿海国家单边要求和限制通过冰封海域的船只的设计、建造、装备以及人员的配备的权力,这些权力都超越了沿海国家在领海和其专属经济区内应有的权力,该条款的制定显然是欠缺客观考虑的。
因此,国际社会对相关国际组织是否制定了切实、有效的法规,是否采取了适当的措施来保护北极区域免受环境污染的真实性颇具争议。1985年,美国破冰船“极地海洋号(Polar Sea)”又一次未经加拿大政府同意穿过西北航道,引发两国之间的海域主权争执,该举动也再次引起了加拿大政府相当强烈的关注和反应。美国仅凭这跃跃一试的举动,就看出了加拿大北极环境政策的底线——“主权第一位”。所以,美国政府十分不满意当前的北极法律体系,并且表示:“国际法组织没有制定出一个基本框架来有效地约束某些国家在北极冰封地区不断扩展的单边权力,美国政府将对这类行为既不承认也不会默认。”美国政府还认为《北极水域污染防治法》的颁布和被《联合国海洋法》的准默认使得加拿大更加便利地在北极区域采取单边措施,而且其目标并不仅仅是为了保护北极环境。
在形成一个综合性的北极环境保护体系之前,加拿大的“北极环境政策”已经为它的国家利益赢得了主动权。
“曼哈顿号”事件是极地国家开始正式采取行动来保护北极海洋环境的导火线。尽管加拿大的应对措施是颁布了《北极水域污染防治法》,但事实上加拿大却向国际社会辩护了自己保护北极海洋环境免受污染影响的行为。而且,加拿大政府一直都很重视它的北极环境问题,并采取了一系列立法和行政措施来保护北极环境。最典型的就是《北极水域污染防治法》,它可以算是加拿大北极环境立法蓝本的开山鼻祖。除此以外,还有20世纪80年代末制定的《北极海洋保护战略》,该战略的主要原则是综合有效地处理经济发展与北极环境、废弃物处理、海水污染物的关系等问题,试图寻找一条有效的方法来明确加拿大北极海域污染物的具体来源。此战略强化了加拿大在北极环境保护战略(AEPS)框架下有效处理污染物的能力。
此外,加拿大在1996年还颁布了“海洋条例”,1997年1月31日生效。该条例的导言部分特别声明了北极海域是加拿大公民的公共财产,而且加拿大政府表示将采取先期预警措施来保护、管理和开发利用当地海洋资源,保护当地环境。2004年10月,加拿大总理在政府报告中提出了《北方战略》,其目标之一就是“保护北方地区环境以及加拿大的主权与安全”。至今,北极已成为加拿大任何一届政府用以争取选民的依托,如果执政党忽视北极,就有遭到舆论攻击的风险,而保护北极环境在竞选战略中占据重要地位。
纵观加拿大在保护北极环境方面的立法过程,很少有国家能像加拿大一样用环保的名义来加强主权,并将这一政策实践得如此成功。因此,在形成一个综合性的北极环境保护体系之前,加拿大的“北极环境政策”已经为它的国家利益赢得了主动权。
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