惩治索马里海盗的国际法困境
在对海盗行为的惩治方面,《公约》用四个条文明确规定了以下国际法规则:(1)所有国家应尽最大可能进行合作,以制止在公海上或任何国家管辖范围以外的任何地方的海盗行为(第100条);(2)在公海上,或在任何国家管辖范围以外的任何其他地方,每个国家均可扣押海盗船或飞机或为海盗所夺取并在海盗控制下的船舶或飞机,和逮捕船上或机上的人员并扣押船上或机上的财物。扣押国的法院可判定应处的刑罚,并可决定对船舶、飞机或财产所应采取的行动,但受善意第三者的权利的限制(第105条);(3)由于发生海盗行为而进行的扣押,只可由军舰、军用飞机或其他有清楚标志可以识别的为政府服务并经授权扣押的船舶或飞机实施。(第106、107条)那么,这些规则是否可以用来惩治索马里海盗呢?
与国际法认定的海盗行为相比,发生在索马里海域的海盗行为有其自身的特点。其一,索马里海盗除了在不属于任何国家管辖范围的公海劫持船只,其活动范围还涉及本国及邻国的沿海;其二,索马里海盗在公海或其他国家的沿海截获船只后,往往转而隐藏于本国的陆上据点。正是由于索马里海盗活动的这些特点,《公约》规定的打击海盗的国际法规则在具体使用时就会受到一定的限制。这是因为:一方面,按照《公约》的规定,海盗行为发生的地点是在公海或任何国家管辖范围以外的地方,各国依据《公约》对海盗行为行使普遍管辖权的区域也限于公海或不属于任何国家管辖的区域。这样,海盗在索马里及其邻国沿海实施的劫船行为就不属于《公约》规定的海盗行为,《公约》规定的打击海盗行为的国际法规则也自然鞭长莫及。另一方面,依据国际法,沿海国的领海及陆地均属于国家的领土,国家对其领土拥有属地最高权,而属地最高权意味着国家对其领土之内发生的一切事件、存在的任何人和物均拥有排他的管辖权。因此,对于在索马里领海发生的海盗劫船事件以及在公海劫船然后逃回陆地的索马里海盗而言,毫无疑问,其管辖权应归索马里。而那些发生于索马里邻国沿海的海盗行为,显然应处于其邻国的属地管辖之下。除非联合国安理会授权并获得有关国家的许可,任何国家进入索马里及其邻国的领海打击海盗的行为都是对这些国家主权的侵犯。
索马里海盗行为的应对策略
索马里海盗行为屡禁不止反呈更加猖獗之势,乃因国内过渡政府无能为力及国际合作的局限所致。因而,应对索马里海盗行为的策略应该从国内和国际两个层面入手。就国内层面而言,当务之急是实现索马里国内的和平稳定。为此,国际社会应首先帮助索马里建立一个获得各派力量支持的中央政府,使索马里恢复国家秩序,以社会稳定和经济发展来解决民众的生存问题。其次,国际社会应帮助索马里重建一套较完备的法制以及一支具有可操作性的海岸警卫队,使海盗行为在其国内受到应有的制裁。就国际层面而言,首先应对《公约》有关海盗行为的规定进行修改,以利各国采取措施。鉴于索马里海盗行为发生于本国及其邻国领海的特点,应将《公约》规定的海盗行为发生的地点扩大到一国的领海及其管辖海域。这样,海盗在索马里及其邻国领海的劫船行为就可视为《公约》规定的国际犯罪。如果这些发生海盗行为的国家无力或无意管辖,在国家间相互承担一定法律义务的前提下,就可以要求这些国家将海盗引渡给有管辖权的其他国家或向后者提供其他司法协助,最终达到惩罚罪犯的目的。其次,为确保将海盗绳之以法,应强化该地区沿海国家的刑事司法和执法系统,使其国家能力在短期内得以提升,以便能够高效地实施海上抓捕行动和引渡嫌犯,并在法律框架和运作能力范围内对案件进行调查并起诉嫌疑人。印度尼西亚、马来西亚、新加坡和泰国合作在马六甲海峡打击海盗的成功案例充分证明了这一点。再次,该地区国家应借鉴世界上其他地区反海盗的成功经验,即“加强执法合作”,如抓获海盗后将其移交给该区域的沿海国家处理。这一做法在加勒比海地区已取得成功,在该海域巡逻的海军舰艇上部署有该地区各国的安保人员,这不但解决了嫌犯遣返问题,还解决了许多相关的法律问题。最后,采用水陆夹击,对海盗实施军事打击。目前,安理会已分别通过1816、1838及1843号决议,授权各国军舰参与打击活动在索马里海域及亚丁湾的海盗,但实践证明,海盗并没有因此而有所收敛。鉴于索马里海盗来自陆地,联合国安理会应授权有关国家组建地面部队,对海盗经常出没的港口实施封锁,对海盗的陆上据点发动攻击,同时辅之以海上巡逻警戒,以达到彻底铲除海盗的目的。
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